A comienzos de 2026, España no ha culminado todavía la transposición plena de las Directivas NIS2 y CER, aunque sí ha iniciado su desarrollo mediante anteproyectos y borradores legislativos en materia de gobernanza de la ciberseguridad y protección de entidades críticas. El plazo europeo de adaptación finalizó en octubre de 2024, por lo que el proceso se encuentra en una fase intermedia: existe diseño normativo avanzado y tramitación en curso, pero sin un marco jurídico estatal definitivo plenamente operativo. Esta situación implica que, mientras continúan los trabajos regulatorios y la presión de cumplimiento por parte de la Unión Europea, el sistema debe avanzar hacia la implantación efectiva de criterios comunes de resiliencia y continuidad de los servicios esenciales.
Tiempo de lectura estimado: 3 min
La Unión Europea ha aprobado dos directivas que están llamadas a reforzar la continuidad y la resiliencia de los servicios esenciales: la Directiva NIS2, centrada en la seguridad de redes y sistemas de información, y la Directiva CER (Resiliencia de Entidades Críticas), orientada a garantizar que determinados servicios puedan seguir funcionando ante incidentes graves, crisis o amenazas complejas.
Aunque estas normas no regulan de forma directa la organización de los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento (SPEIS), su futura aplicación en España puede tener consecuencias relevantes precisamente porque el servicio de bomberos ya tiene naturaleza jurídica de servicio esencial.
El punto de partida: un servicio obligatorio y esencial
La legislación básica de régimen local establece la obligación de los municipios, o de las entidades supramunicipales en las que deleguen, de garantizar la prestación del servicio de prevención y extinción de incendios. Esta obligación legal se refuerza con una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo que califica estos servicios como esenciales por su vinculación directa con la protección de la vida, la seguridad y los bienes.
Además, gran parte de las leyes autonómicas de coordinación de los SPEIS refuerzan ese carácter esencial e incorporan la condición de agentes de la autoridad para sus integrantes en el ejercicio de sus funciones.
Este marco previo sitúa a los servicios de bomberos dentro del tipo de organizaciones cuya continuidad operativa resulta crítica para la sociedad, lo que los aproxima claramente al ámbito material que las directivas europeas pretenden proteger.
La exigencia de demostrar continuidad real del servicio
El cambio más relevante que introduce el nuevo marco europeo es la obligación de que los servicios considerados esenciales acrediten de forma objetiva que pueden seguir funcionando ante escenarios adversos.
Esto implica que las administraciones titulares de los SPEIS deberán desarrollar evaluaciones formales de riesgos que identifiquen:
amenazas que puedan comprometer la prestación del servicio
vulnerabilidades organizativas o operativas
impacto de la pérdida parcial de capacidad de intervención
Estas evaluaciones no pueden limitarse a riesgos tecnológicos. Deben contemplar también riesgos organizativos, de disponibilidad de recursos y de continuidad operativa.
En consecuencia, aspectos tradicionalmente definidos por inercia organizativa o condicionantes presupuestarios pueden pasar a requerir justificación técnica documentada, entre ellos:
la capacidad real de respuesta ante diferentes tipologías de emergencia
la cobertura territorial efectiva
la disponibilidad de personal operativo
la capacidad de mantener el servicio en situaciones de estrés prolongado
Planificación estructurada y continuidad operativa
Las directivas obligan a implantar medidas de resiliencia basadas en los riesgos identificados. En el ámbito de los SPEIS, esto se traduce previsiblemente en la necesidad de:
planes formales de continuidad del servicio
procedimientos documentados de gestión de crisis
sistemas de seguimiento y revisión periódica de capacidades
mecanismos de reporte de incidentes relevantes
La prestación del servicio deberá poder sostenerse incluso ante escenarios de degradación parcial de medios o incremento extraordinario de la demanda.
Este enfoque refuerza la transición desde modelos de gestión basados en la experiencia histórica hacia modelos basados en análisis estructurado de riesgos y capacidades.
Impacto en la planificación de recursos
Cuando una evaluación de riesgos identifique que la capacidad disponible no garantiza la continuidad del servicio esencial, la administración titular deberá adoptar medidas correctoras.
Estas medidas pueden implicar:
reorganización operativa
refuerzo de medios técnicos
mejora de infraestructuras
adecuación de recursos humanos
No se trata de una imposición directa de dimensionamiento, sino de una obligación de justificar que el servicio prestado es suficiente para mantener su funcionamiento en condiciones adversas. La consecuencia práctica es que el nivel de recursos deja de ser exclusivamente una decisión organizativa interna y pasa a estar sometido a un marco de verificación y supervisión.
Integración en estructuras de resiliencia a nivel estatal
La identificación de servicios esenciales exige mecanismos de coordinación entre administraciones para:
compartir información sobre riesgos relevantes
armonizar criterios de evaluación
integrar a los SPEIS en estrategias nacionales de resiliencia
Este proceso puede reforzar la interoperabilidad entre servicios de distintas comunidades autónomas, diputaciones y municipios, y consolidar estructuras comunes de planificación y supervisión.
Un impulso hacia una mayor profesionalización del sistema
La consideración efectiva de los SPEIS como parte del sistema de servicios esenciales introduce un cambio de enfoque: la capacidad operativa deberá ser medible, evaluable y demostrable.
Esto impulsa:
gestión basada en riesgo
planificación estratégica documentada
evaluación periódica de capacidades
integración plena en políticas de protección de infraestructuras y servicios críticos
El resultado previsible es una mayor exigencia técnica sobre las administraciones titulares y una consolidación del papel de los servicios de bomberos como elemento estructural de la resiliencia del sistema público de bomberos.
Incompatibilidad con el cumplimiento efectivo de NIS2 y CER
Bajo el marco de resiliencia que exigen las directivas NIS2 y CER, no resulta coherente ni defendible mantener estructuras de prestación del servicio basadas en dotaciones insuficientes, ausencia de normativa autonómica específica o falta de un marco estatal de coordinación en materia de bomberos, y pretender al mismo tiempo garantizar continuidad operativa ante crisis complejas.
Operar con servicios bajo mínimos, con territorios donde los SPEIS carecen de desarrollo regulador claro, o con un sistema estatal que no establece estándares comunes de capacidad, interoperabilidad y planificación, impide objetivamente demostrar niveles adecuados de resiliencia. En estos escenarios, la respuesta ante incidentes de gran impacto depende excesivamente de soluciones improvisadas, de acuerdos ad hoc o de la voluntad de cooperación puntual entre administraciones, lo que es incompatible con el enfoque preventivo, verificable y basado en gestión del riesgo que exigen las nuevas directivas europeas.
En consecuencia, continuar sosteniendo modelos fragmentados, heterogéneos y sin requisitos mínimos homogéneos dificulta acreditar que el servicio puede mantener su disponibilidad operativa, escalar recursos de forma coordinada y asegurar la continuidad en situaciones de emergencia grave. La adaptación real a NIS2 y CER implica superar ese estado de dispersión normativa y organizativa y avanzar hacia estructuras estables de coordinación, planificación y capacidad operativa verificable.
Cada vez estamos más cerca de que llegue la cordura y los bomberos cuenten con normativas reguladoras y un marco común de coordinación…el problema es el cortoplacismo con el que han mirado hasta ahora este servicio público desde muchas esferas de la política (y las consecuencias las estamos viendo en las últimas catástrofes…)
La necesidad de coordinación estatal y desarrollo normativo autonómico para garantizar la resiliencia del servicio
La integración de los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios dentro del marco europeo de resiliencia que plantean NIS2 y CER refuerza la conveniencia de disponer de una normativa estatal de coordinación que establezca criterios comunes mínimos, al tiempo que exige un desarrollo regulador coherente en el ámbito autonómico.
Si el Estado debe garantizar que los servicios esenciales mantienen su capacidad operativa y continuidad ante incidentes graves, resulta difícil hacerlo con un sistema altamente fragmentado y heterogéneo.
Una ley marco estatal permitiría definir estándares básicos de evaluación de riesgos, planificación de continuidad, interoperabilidad y niveles de capacidad exigibles, sin invadir la competencia organizativa de comunidades autónomas y entidades locales. Sobre esa base común, las comunidades autónomas deberían desarrollar normas propias que concreten la organización territorial, los modelos de prestación, los mecanismos de coordinación interna y la planificación operativa de sus SPEIS.
Desde esta perspectiva, la coordinación estatal y la regulación autonómica dejarían de ser únicamente instrumentos de ordenación administrativa para convertirse en piezas necesarias que permitan demostrar, de forma homogénea, que el sistema de emergencias puede responder y mantenerse operativo ante escenarios complejos.
«Sin regulación común y coordinación operativa, la resiliencia se convierte en una mera declaración de intenciones»