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En este artículo, de mi puño y letra (sin IA de por medio, excepto alguna imagen o gráfico, lógicamente…) vamos a hacer un recorrido que nos permita visualizar e integrar lo mejor posible cómo se originan los riesgos y cómo pueden evolucionar hasta derivar en calamidad pública.
Pondremos un ejemplo de base que nos permita entender cómo se originan las emergencias extraordinarias, qué elementos intervienen, los medios que se ponen en marcha y las diversas situaciones que se van declarando para comprender qué es una emergencia de carácter extraordinario, qué es grave riesgo, qué se entiende por catástrofe y calamidad pública, y el por qué de la existencia de los famosos planes de emergencia y, en última instancia, el estado de alarma.
Evolución de una emergencia extraordinaria por inundación
Imaginemos que se construye una presa en el cauce de un barranco y que a 5 km aguas abajo existe una población con 15.000 habitantes.
Al diseñar una presa se hacen una serie de cálculos para determinar los niveles de embalse en función del riesgo constructivo que suponen. Si observamos la definición de la Ley 17/2015 de PC (LSNPC) en su artículo 2.4 el riesgo que contemplan los ingenieros al diseñar esta presa es la posibilidad de que una rotura llegue a afectar a colectivos de personas o a bienes en poblaciones aguas abajo debido a la riada y la inundación que se originaría.
El riesgo sería la posibilidad de que eso ocurra si no te diseña bien y no se toman las medidas oportunas.
No obstante, aún con un buen diseño, muchas veces las condiciones atmosféricas pueden derivar en una gota fría que superen las capacidades tanto de la presa como del cauce, o existan daños que hagan prever una rotura; en tal caso nos encontraríamos en una situación de Grave Riesgo. En otras palabras, si tras construirse, se observan déficit o circunstancias extraordinarias y en un momento dado amenazase con romper, ese riesgo pasaría a ser un grave riesgo por su carácter inminente; es decir, el riesgo es algo que se prevé en el momento de construirse, el grave riesgo es posterior, es una amenaza inminente sobrevenida.
En cuanto somos conscientes de que ese grave riesgo ocurre, hay que poner en marcha una respuesta, no nos podemos quedar esperando a ver qué pasa y qué consecuencias tiene.
En este momento reconocemos que nos encontramos en una situación de riesgo colectivo sobrevenida por un evento que pone en peligro inminente a personas o bienes y exige una gestión rápida por parte de los poderes públicos para atenderlas y mitigar los daños y tratar de evitar que se convierta en una catástrofe. Esta situación se denomina Emergencia de protección civil (LSNPC, art. 2.5), lo que también se corresponde con otras denominaciones como emergencia extraordinaria, por contraposición a emergencia ordinaria que no tiene afectación colectiva.
En el momento en el que se declara la situación de emergencia de protección civil (emergencia extraordinaria) se materializa en la movilización de recursos a través de una respuesta planificada y coherente con la situación, no se puede improvisar cada vez que ocurran este tipo de situaciones, cuando además abemos que existe un riesgo de que ocurran. Para evitar esta improvisación se llevan a cabo los planes de protección civil. En este caso se activaría el plan de inundaciones municipal; y si se supera la capacidad de respuesta municipal, se activaría el plan autonómico.
Por tanto, tenemos:
- Riesgo: posibilidad de inundación al embalsar agua, requiere un buen diseño de la presa y unas reglas de explotación acorde a ese riesgo.
- Grave riesgo: crecida repentina con posibilidad de inundación y/o riada inminente
- Emergencia de protección civil: declaración de la situación de preemergencia o emergencia por inundación (situación 0 y 1 en algunos planes).
- Activación de los planes de inundaciones municipal (y autonómico si se supera la capacidad de respuesta municipal).
- Se ponen en marcha mecanismos de alerta a la población, control de accesos, evacuación o alejamiento de la población, se refuerzan servicios públicos, etc.
- Y si la situación lo requiere, se constituye el CECOPAL, etc.
Pero todavía no ha ocurrido la inundación y, aún habiendo una inundación o riada, no han ocurrido daños…
Ahora imaginemos que aún con todo eso activado, la presa se rompe o se ha de abrir por completo para evitar su rotura y la avenida es imparable, provocando una riada inasumible por el cauce del barranco.
Ahí es cuando puede ocurrir lo que la LSNPC, art. 2.6 entiende como catástrofe: una situación o acontecimiento que altera o interrumpe sustancialmente el funcionamiento de una comunidad o sociedad por ocasionar gran cantidad de víctimas, daños e impactos materiales, cuya atención supera los medios disponibles de la propia comunidad.
- Riesgo
- Grave riesgo
- Emergencia de protección civil
- Activación de los planes de inundaciones
- Se constituye el CECOPAL
- Catástrofe
Como consecuencia el nivel de la emergencia evoluciona (normalmente a situación 2, ya que supera la capacidad de respuesta municipal) y requiere la movilización de equipos operativos de intervención (bomberos, policías, sanitarios, suministros, etc.). Lo que se entiende por servicios esenciales según la LSNPC, art. 7.
Así que ya se ha producido la catástrofe, y los servicios esenciales ya se han movilizado y están actuando en la zona.
Pero cuando los efectos de esa catástrofe se prolongan y comprometen seriamente la vida normal de la población, nos encontramos ante lo que se denomina como situación de calamidad pública (MIN.2013)
Si además esa alteración grave de la normalidad lo exige, puede llegarse a la declaración del estado de alarma por parte del Gobierno central (art. 116 CE y LO 4/1981) y si va más allá de 15 días, el parlamento debería autorizar su prórroga.
El Gobierno declararía esta situación con el objeto de que el Estado pueda asumir la dirección extraordinaria de la crisis y adoptar medidas excepcionales de limitación de movimientos, requisa de bienes, imposición de prestaciones personales, intervención temporal de instalaciones, racionamiento y aseguramiento de suministros, pero sin llegar a suspender derechos fundamentales.
Y con todo esto cerramos el círculo…
- Riesgo (se construye y se explota la presa de acuerdo a los mismos)
- Grave riesgo (la situación puede superar las medidas de seguridad previstas y la amenaza es real e inminente)
- Emergencia de protección civil (se declara como tal por las autoridades de PC para poner en marcha una respuesta)
- Activación del plan de inundaciones – CECOPAL
- Catástrofe (se produce la riada o inundación afectando al funcionamiento de una comunidad, provocando víctimas y/o daños graves)
- Activación de servicios esenciales
- Calamidad pública (la catástrofe se prolonga y afecta de forma grave y sostenida al funcionamiento de la comunidad y a la prestación de los servicios esenciales)
- Estado de alarma (el Gobierno asume determinadas potestades para garantizar el control de la situación y el restablecimiento de la normalidad)
Definiciones
Ahora estamos en disposición de entender estas definiciones:
- El riesgo es la posibilidad de que una amenaza llegue a afectar a colectivos de personas o a bienes (LSNPC, art. 2.4).
- El grave riesgo es la fase en la que el riesgo, por su gravedad e inminencia, puede derivar en una catástrofe y justificar la declaración de una emergencia de protección civil, así como la activación del plan de protección civil correspondiente, para tratar de evitarla o, si no es posible, mitigar sus efectos.
- Emergencia de protección civil (o emergencia extraordinaria) es una situación de riesgo colectivo sobrevenida por un evento que exige una gestión rápida para mitigar los daños y evitar que se convierta en catástrofe (LSNPC, art. 2.5). La gestión de esa emergencia se articula operativamente mediante la activación del plan de protección civil correspondiente.
- La catástrofe es el suceso que produce daños colectivos y desborda la capacidad ordinaria de respuesta. La Ley 17/2015 la define como una situación o acontecimiento que altera sustancialmente el funcionamiento de una comunidad o sociedad y cuya atención supera los medios disponibles de la propia comunidad (LSNPC, art. 2.6).
- La calamidad pública es la prolongación o agravación de los efectos de esa catástrofe sobre la vida normal de la población y el funcionamiento de los servicios esenciales. La calamidad pública puede justificar la declaración del estado de alarma (art. 116.2 CE; art. 4.a, LO 4/1981; MIN, 2013).
La propia Constitución menciona el grave riesgo, la catástrofe y la calamidad pública, la legislación de protección civil los desarrolla y articula la planificación y la respuesta, y la Ley Orgánica 4/1981 conecta las catástrofes y calamidades públicas con la posible declaración del estado de alarma. Eso a nivel estatal, pero también en el propio ordenamiento autonómico de protección civil, en los planes y en los órganos de coordinación de emergencias. Grave riesgo, catástrofe, calamidad pública, emergencia de protección civil, activación de planes o estado de alarma son categorías que se repiten a distintos niveles normativos y operativos, pero no siempre se entienden con claridad.
He creído necesario ordenar todo este entramado en un flow sencillo, apoyado en un ejemplo, porque en la normativa estatal aparecen de forma reiterada conceptos como grave riesgo, catástrofe, calamidad pública, emergencia de protección civil, planes y estado de alarma, pero no siempre se entienden bien sus diferencias ni el momento en que entra en juego cada uno.
Así que me ha parecido útil ordenarlas en una secuencia lógica y visual que permita comprender mejor cómo evoluciona una emergencia extraordinaria y qué respuesta corresponde en cada fase; espero haberlo conseguido…
¡La protección civil empieza mucho antes de que llegue el desastre.!